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電力規劃工作如何适應能源革命
發布日期:2016-12-23 13:43:25    浏覽次數:2902


      電力規劃是指導電力工業發展的綱領性文件,電力規劃工作一直得到了政府、電力生産、運行、建設、設計、設備制造、科研等方方面面的重視。電力規劃工作應該說很好的支撐了中國電力工業的快速發展,電力工業取得的巨大成就中必然有規劃工作者的巨大貢獻。但相對于其重要性,電力規劃工作存在的問題還是很多的,還有巨大的改進空間。

一、我國電力規劃工作發展曆程及近況
      規劃管理工作嚴重滞後。1997年12月,新中國成立40多年後,電力工業部編制和頒布了有關電力規劃工作的第一部《原則》,《電力發展規劃編制原則》。過了近20年,2016年5月國家能源局頒布了《電力規劃管理辦法》。
      規劃工作成果發布嚴重滞後。近二十年來,國家層面的國民經濟和社會發展五年計劃(規劃)綱要均按時發布,而電力規劃目前查到隻有1996年電力部計劃司出版的 《電力工業九五計劃彙編集》和2001年由國家經貿委發布的“十五”電力規劃,其他電力規劃均沒有查到。
規劃結果誤差偏大。1949~2015年,我國實施了12個五年計劃(規劃)。“一五”到“五五”,發電量預測年均增速都在10%以上,最高為23.3%,而預測偏差最大隻有4.4個百分點,預測速度偏差18.9%。在計劃經濟體制下,電力計劃實質上是一種政府配置資源的手段。納入計劃的電力項目,國家統一安排建設資金并控制建設進度,電力計劃的執行結果主要取決于國家計劃資金的落實情況。
      “六五”到“九五”,發電量預測年均增速調整到7%以下,除“九五”外,實際增速均高于預期。偏差最大在“八五”,預測年均增速6.6%,實際10.2%,預測偏差3.6個百分點,預測速度偏差54.5%。
      這一時期,我國開始由計劃經濟向市場經濟轉變,電力工業管理逐步引入市場經濟辦法,國家鼓勵地方、部門和企業投資建設電廠,并在“九五”期間結束了我 國長期缺電的曆史。由于出現1997年亞洲金融危機,國内電力投資熱潮受到影響,政府采取有力措施限制電源建設,一定程度上掩蓋了這一時期規劃調節不靈,預測偏差過大的問題。
      進入本世紀,特别是2001年我國加入世貿組織以後,市場經濟快速發展,電力工業管理體制沿着市場化改革方向不斷深入。然而在“十五”期間,電力規劃預測目标嚴重偏低,發電量預測年均增速5.2%,實際13%,偏低7.8個百分點,預測速度偏差150%。2005年全國發電量25003億千瓦時,裝機容量51718萬千瓦;而在電力工業“十五”規劃中,上述指标僅為17500億千瓦時和3.9億千瓦,裝機總量差了1.27億千瓦。
由于未見正式發布電力工業 “十一五”和“十二五”規劃,根據有關部門所做的研究成果,預測2010年全國裝機容量7.54億千瓦,實際達到9.66億千瓦,裝機總量高出了2.1億千瓦,相當于1995年全國裝機的總和。“十二五”期間,受到2008年全球金融危機波及,其次是我國經濟發展逐步進入“新常态”,國家大力推進“能源革命”和“節能優先”發展戰略,電力需求增速明顯趨緩。裝機容量在發展慣性等因素影響下,完成了14.9億千瓦規劃目标。“十二五”期間電力發展情況與“九五”類似,基本上是一種緊急刹車後的慣性結果,如果沒有這個急刹車,預測誤差将會更大,目前全國的裝機富餘情況将更加嚴重。
      為什麼電力規劃這樣一個具有廣泛共識的重要工作,長期以來,預測與執行産生如此大的偏差,規劃成果總不能及時發布,管理辦法長期滞後于現實需要。
其原因可能是多方面的,但究其深層次原因,是電力工業的改革和發展沒有跟上市場經濟發展的步伐。市場已經在資源配置中起基礎性、決定性,總之越來越重要的作用時,電力規劃工作觀念、思路、管理體制、規劃工作内容、方法沒有及時加以改變和調整。
中國電力工業在總量上已經超過美國成為了世界第一,電力規劃工作如何改變以适應未來的能源革命顯然不可能 有現成的經驗可以照搬。美國電力工業總量與我們最為接近,更為重要的是,美國市場經濟比較完善,電力市場已經建立20多年,美國的能源轉型是我們努力的方向。美國電力規劃工作中的做法不能完全照辦,但完全可以學習、參考和借鑒。
二、美國電力市場與電力規劃特點
      1992年之前,美國電力工業由200多個私營電力公司和約3000個公共電力實體組成。私營電力公司擁有特定區域内的壟斷經營權,為全國75%的電力負荷提供發輸配售一體化服務。1992年美國國會制定《能源政策法》要求放開電力輸送領域,标志電力市場正式啟動。根據聯邦和州政府分權原則,各州政府有權自主決定改革方案和具體進度,目前加利福尼亞等29個州和哥倫比亞特區實施了電力市場化改革,建立CAISO等7家ISO和RTO,服務美國三分之二的電力負荷。電力市場建立後,美國的電力規劃工作有以下特點:重視電力需求預測工作。美國能源信息署(EIA)負責整合石油、天然氣、煤炭和電力等各部門信息,将電力工業作為能源生産、運輸和消費路徑之一進行綜合規劃,把電力需求預測作為能源需求預測的一部分加以考慮,規劃期長達25年。
電源建設由投資主體自主決策。電力市場化改革前,電源規劃由各州主導,隻有核電項目和水電項目需要聯邦機構許可。電力市場化改革實施後,電源建設不再由各州PUC規劃官員決策,在哪裡建、何時建、建什麼類型以及是否建電源都圍繞着市場價格來決定。市場價格信号引導電源投資,發揮傳統電源規劃職能。
電網發展規劃流程公開、規範。
      NERC作為美國電力可靠性組織,負責制定發電和輸電系統可靠性标準,每年發布長期可靠性評估報告(規劃期10年),指導電力公司新增發電容量和擴展輸電項目,協調各區域輸電網發展規劃。區域 輸電網發展規劃則由ISO或RTO負責,制訂規劃編制流程與方法,經各州PUC審核後公開發布,電力公司充分參與規劃編制,按照規劃方案負責實施。
三、結合中國國情,轉變電力規劃工作觀念
      中國電力工業一大特點是煤炭的基礎地位。根據國家統計局數據,2016年1~6月全國發電量27595億千瓦時,其中火電占比74.6%。而美國2016年4月份各資源發電量占比為:煤炭25%、天然氣35%、核電21%、可再生能源19%。第二大特點是我國資源分布與經濟發展不均衡,“北電南送”、“西電東送”是規劃必須考慮的問題,而美國不存在這個問題。
      但中美兩國在電力規劃方面,存在更大的共同背景。一是電力市場化的改革方向。二是共同面臨能源革命的機遇和挑戰。無論在市場化改革還是能源轉型,美國的許多做法都值得我們學習、參考和借鑒。具體建議:第一,進一步加強電力需求預測工作。電力需求預測與國民經濟和社會發展密切相關,與能源需求密切相關,對人員的專業要求與電源和電網規劃有很大不同。建議把電力需求預測作為一項獨立的工作,與電源和電網規劃分開進行。
      第二,調整電源規劃工作重點。盡快建立和完善電力市場,放開電價,實行競價上網,通過正确的市場價格信号引導電源建設,提高電力系統的整體運行效率和效益。預計2016年火電利用小時很可能降至4000小時以下,如果視5000小時為正常的話,那就意味着有大約20%火電設備沒有被利用,目前全國火電總裝機約10億千瓦,20%就是2億千瓦。進一步加強全國的電源規劃工作,突出總量平衡,突出跨區、跨省送電項目,突出電源結構合理性,突出新能源、分布式電源、儲能技術等戰略性問題。逐步弱化省一級的電源規劃,逐步向市場決定電源投資轉化。
      第三,進一步完善和加強電網規劃工作。加強國家層面的電網規劃工作,中 長期電網規劃應包括電源規劃的内容,将電力系統作為一個整體考慮,加強電力系統的戰略性問題研究。例如,未來中國電網的互聯格局,更高一級電壓等級的必要性,“西電東送”、“北電南送”等遠距離送電的發展前景,風電、太陽能、分布式能源、儲能技術、智能電網、能源互聯網等因素可能對未來中國電網格局産生極其重要的影響,這些問題僅僅靠五年規劃是難以回答的。加強電網規劃編制工作的規範性和公開性。省一級電網規劃的重點可以放在五年規劃,适應所在地區國民經濟和社會發展需要,在确保電網安全穩定經濟運行的前提下,滿足供需兩側接入的需要。
      第四,電力規劃工作必須要有足夠的預算。建議委托專門的電力規劃研究機構,常年進行全國的電力需求預測、電源規劃和電網規劃工作,每年出版下一年度的電力需求預測報告,同時修訂五年規劃的電力需求預測、電源規劃和電網規劃報告,中長期電力規劃報告可以每三年或五年修訂出版。目前,我國專門的電力規劃研究機構與美國不同,要在市場上賺錢才可以生存,而電力規劃工作是沒有直接經濟效益的。美國EIA作為聯邦政府機構有工作人員370人,2016年國會批準的年度預算就有1.22億美元。電力規劃的最大效益是全社會的,是“電力工業發展的綱領性”文件,是一項極其重要的工作。任何一個專門的電力規劃機構如果沒有足夠的人員和預算作為支撐,在市場對資源配置起決定性作用的條件下,很難做好規劃工作。
“規劃的節約是最大的節約,規劃的浪費是最大的浪費”。

      電力規劃工作為了适應能源革命和電力市場化的改革方向,需要進一步轉變觀念,對現有的管理方式、管理體制、工作方法、工作内容等作出較大的改變,否則将難以回答中國電力工業發展的宏觀性和戰略性的問題,也難以避免今後的電力規劃預測偏差過大或者發布不及時的狀況。